（非深圳籍學(xué)生的春天 居住證地方立法探索）

　　2015年2月15日，一位深圳市民手持深圳市居住證。早從2008年8月1日起，深圳市就率先在全市正式施行居住證制度。（視覺中國/圖）

　?。ū疚氖装l(fā)于2017年10月12日《南方周末》）

　　截至目前，深圳市累計辦理居住證331.2萬張。其含金量體現(xiàn)在申領(lǐng)駕駛證、機(jī)動車注冊登記和檢驗手續(xù)、普通護(hù)照、往來港澳通行證、往來臺灣通行證及簽證，申請基本公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等九個方面。

　　“來了就是深圳人；來了，就做志愿者”，2012年的一則戶外廣告因其體現(xiàn)了深圳移民城市的獨(dú)特氣質(zhì)而廣為人知。作為自改革開放發(fā)展起來的年輕城市，深圳一直吸引著無數(shù)外來務(wù)工人員，他們建設(shè)這座城市，也給這座城市帶來一定的人口管理壓力。隨著戶籍改革制度的不斷深入，近5年來，深圳在不斷嘗試實踐“來了就是深圳人”的城市理想，擴(kuò)大基礎(chǔ)公共服務(wù)的覆蓋面。

　　2015年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》頒布，將“全面實施居住證制度”作為戶籍制度改革的一項重要內(nèi)容，而深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)先行先試，于2014年頒布實施《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)居住證條例》（以下簡稱《條例》），以地方立法形式將居住證所搭載的各項權(quán)益確立下來，加快戶籍深化改革，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。其立法過程嘗試從人口管理到人口服務(wù)的轉(zhuǎn)變，當(dāng)中有不少挑戰(zhàn)，也有不少問題亟待解決。

　　（梁淑怡/圖）

　　今年52歲的吳麗英已在深圳生活近13個年頭，歷經(jīng)了3代“居住證”。最早，吳麗英接觸到“居住登記”是在2000年，她到深圳探訪朋友，只住了幾天，被要求辦暫住證。“有人查證就得躲”。

　　2004年，下崗后的吳麗英和丈夫決定從老家出來，正式落腳深圳。丈夫開起了出租車，她做些零活。這回她辦了一張暫住證，再也不擔(dān)心有人上門查驗，卻也沒有發(fā)現(xiàn)它的其他用處。

　　深圳作為改革開放的窗口，一直吸引外來人口源源不斷地涌入。據(jù)深圳市公安局截至2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，深圳常住人口有1062.89萬人，非戶籍常住人口752.42萬人，占常住人口比例的70%左右。而這一比例在北上廣分別是38%、41%、36%。如此人口倒掛現(xiàn)象給深圳的人口管理造成一定壓力，公安部門既不掌握流動人口的基本信息也不了解他們的公共服務(wù)需求。

　　2008年，經(jīng)過近一年試點(diǎn)工作后，深圳市居住證制度在全市推開，從強(qiáng)硬的人口管理向人性化方向轉(zhuǎn)變?！熬幼∽C”一詞并非深圳首創(chuàng)，2002年，上海出于引進(jìn)人才的考慮，出臺《引進(jìn)人才實行制度暫行規(guī)定》，居住證申請對象為本科以上學(xué)歷或者具有特殊才能的國內(nèi)外人員。深圳當(dāng)時卻把居住證的辦理門檻降到最低，只要登記相關(guān)信息即可。吳麗英記得當(dāng)時只填寫了一張有姓名和居住地址等基本信息的申請表，此后一年一次接到通知，到居委會簽注。

　　從暫住證到居住證，一字之差改得更為合理。前者強(qiáng)調(diào)“外來”概念，后者則強(qiáng)化“居民”意識。居住證持有者將享受諸多市民待遇，辦理以自愿為主；而暫住證沒有優(yōu)惠待遇,在一定程度上存在人格歧視,辦證屬于強(qiáng)制性。同時，居住證規(guī)定辦理時間為進(jìn)入深圳30天內(nèi)，改變了過去暫住證制度下凡暫住3日以上均需辦理暫住證的“一刀切”管理模式。

　　吳麗英對這次的居住證辦理，最直接的感受來自女兒上學(xué)。吳麗英女兒在2012年升入小學(xué)，只要辦理居住證，再遞交相應(yīng)的文件，孩子就順利申請到附近公辦小學(xué)學(xué)位，吳麗英覺得這是居住證帶來的最大好處，總算解決一大問題。

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的改革意見，而2015年底頒布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，則把“全面實施居住證制度”作為戶籍制度改革的一項重要內(nèi)容。將居住證制度作為過渡性政策，建立與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。

　　在此之前，上海、重慶等多個城市已經(jīng)做出了居住證的探索，頒布了政府規(guī)章文件。深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在新一輪戶改中也被寄予期望。2013年，深圳人大常委會的工作人員幾次進(jìn)京開會，國務(wù)院法制辦和公安部都表示希望深圳在推進(jìn)居住證制度改革方面先行先試，探索經(jīng)驗，尤其是地方性法規(guī)的探索。

　　深圳市人大常委會內(nèi)務(wù)司法工作委員會副主任李秦川全程參與了深圳這一地方法規(guī)條例擬定過程，他認(rèn)為這次編寫應(yīng)該是一次“重建”過程。原有的《深圳市居住證暫行條例》主要還是從人口治理的角度出發(fā)，目前急需轉(zhuǎn)變，如需立法，就要放棄原來管理辦法的架構(gòu)，重新起草。令李秦川感到壓力的是，這一次法規(guī)草案不是由市政府相關(guān)部門擬寫，再由人大審定，而是直接把起草任務(wù)交給了內(nèi)司委。

　　2013年8月，深圳市人大內(nèi)司委針對此項立法的調(diào)研活動開始。一輪調(diào)研下來，公安、街道、社區(qū)均希望加強(qiáng)居住登記管理，適當(dāng)提高居住證辦證門檻，實現(xiàn)人口規(guī)模有序調(diào)控和社會有效調(diào)控。

　　“人口調(diào)研登記的功能還得承續(xù)下來?！崩钋卮ê蛨F(tuán)隊琢磨，該用什么方法能更好地實現(xiàn)人口管理。實際上，深圳自2011年開始已經(jīng)對近萬戶房屋進(jìn)行編碼，并實行網(wǎng)格化管理，在人屋管理上已經(jīng)積累了一定經(jīng)驗。深圳的外來人口多是租房居住，由此產(chǎn)生了大量“包租婆、包租公”，某種程度上，他們更了解外來務(wù)工人員。于是，政策規(guī)定責(zé)任人由市民個人轉(zhuǎn)至出租屋主，由他們負(fù)責(zé)申報出租客的情況，要是漏報不報，追責(zé)至出租屋主和同租人員。這一方案確立下來，成了人口管理方面的一大創(chuàng)新。

　　“居住證的門檻設(shè)多高？”這個問題貫穿了深圳這一地方立法過程始終。

　　條例草案第一稿將“兩個合法穩(wěn)定”作為辦理居住證的基本要求，即在特區(qū)有合法穩(wěn)定居所十二個月，有合法穩(wěn)定職業(yè)十二個月?？删驮诓莅傅谌螌徖碇埃瑖鴦?wù)院起草制定的《居住證管理辦法（草案）》公開征求意見，當(dāng)中辦理居住證的條件有合法穩(wěn)定居所、合法穩(wěn)定職業(yè)滿6個月，時間上比深圳的一年短了一半，門檻更低了。

　　有人提出，作為一項地方法規(guī)，深圳的《條例》是否應(yīng)該照此修改？這個問題一討論就是近一個月。李秦川向南方周末記者解釋，門檻的設(shè)置并非是“博弈”的過程，而要關(guān)注到城市綜合承載力問題。在此次制定法規(guī)之前，深圳市人大數(shù)次給深圳市政府去函，了解深圳的城市綜合承載力，包括學(xué)位、公共醫(yī)療床位等等。綜合各項條件，他們認(rèn)為以一年為限是比較符合深圳實際的。

　　同樣需要考慮到城市綜合承載力的還有居住證的“含金量”問題。按照戶改意見，居住證的含金量將要不斷增加基礎(chǔ)公共服務(wù)，實現(xiàn)梯次賦權(quán)。此次《條例》將“持證人權(quán)益”單獨(dú)設(shè)為一章，對提供的公共服務(wù)項目作了明確的規(guī)定?！鞍岩延械姆?wù)確定下來應(yīng)該是我們立法的重要內(nèi)容?！崩钋卮ㄕf，《條例》列舉了申領(lǐng)機(jī)動車駕駛證、職業(yè)技能培訓(xùn)問題等九項權(quán)益，基本公共教育、社會救助、住房保障等權(quán)益將由深圳市政府制定具體辦法。

　　深圳綜合開發(fā)研究院公共政策與績效評估研究中心主任王梅告訴南方周末記者，他們曾在2015年針對深圳城市落戶的財政成本進(jìn)行相關(guān)測算，依據(jù)市政府在民生方面的歷年財政投入，深圳每增加一個戶籍人口，將產(chǎn)生8萬元的財政支出，這份支出不僅包括教育醫(yī)療方面的投入，也包括基礎(chǔ)建設(shè)、城市交通方面等支出。

　　在“國家戶改要求”與“城市實際”之間的差異，是李秦川感受到的一大難處，作為要嚴(yán)格控制人口規(guī)模的特大城市，在有限的資源條件下，還無法向所有人提供均等的公共服務(wù)。

　　上海交通大學(xué)特聘教授、復(fù)旦大學(xué)教授陸銘則認(rèn)為，城市承載力更應(yīng)該稱為“公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源的供給能力”，通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)創(chuàng)新能夠得以提升，而不是一塊天花板。他提出深圳應(yīng)該進(jìn)行更為科學(xué)、合理的人口預(yù)測，通過加強(qiáng)投資，建設(shè)一體化都市圈等方式，增加公共服務(wù)供給總量，或是更好的方案。

　　深圳人大常委內(nèi)司委最終在落戶條件上開了一個口子。條例第三十三條，持證人符合市政府規(guī)定的居住年限、就業(yè)年限、社會保險參保年限等入戶條件的，可以申請轉(zhuǎn)為深圳市戶籍居民。深圳已有積分入戶、人才入戶等幾個路徑，基本能滿足深圳落戶需求，新增一個覆蓋有穩(wěn)定就業(yè)，卻會在學(xué)歷上吃虧的底層勞動者，例如城市清潔工，以提高他們的落戶率，而具體的實行辦法則交由市政府制定。

　　2014年12月，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)居住證條例（草案）（征求意見稿）》在《深圳特區(qū)報》“深圳人大網(wǎng)”“深圳政府在線”和“深圳新聞網(wǎng)”全文公布，公開向社會征求意見。

　　一個多月后，擺在李秦川和團(tuán)隊面前的是來自深圳市民的五千多條意見，從總的辦理門檻、持證權(quán)益等問題到具體的某個措辭描述，都有不同的意見，批評質(zhì)疑的、誠懇建議的，散落在各個公開論壇、電子郵箱和電話記錄里。

　　不同的市民群體有不同的利益訴求，如何平衡呢？“這是個難事兒?！崩钋卮ㄌ龟愡@也是立法過程中較有挑戰(zhàn)的部分。有老年人來信說他們也要辦理居住證，條例草案中并沒有設(shè)置60周歲以上老人的辦理條件，他們擔(dān)心自己沒辦法享受老人優(yōu)待了。出租屋行業(yè)協(xié)會、物業(yè)管理公司聯(lián)名寫信稱以前居住證管理根本沒他們什么事兒，現(xiàn)在他們得負(fù)責(zé)匯報租客的情況，增加了不少責(zé)任義務(wù)，管理成本也會上升。

　　深圳人大常委會將以上意見劃分為十大類，依具體情況作了相應(yīng)修改，不能修改的則召開了相應(yīng)的座談會。

　　《條例》最終在2014年11月頒布。作為條例實施的主要牽頭部門，深圳市公安局在6個月時間內(nèi)完成配套辦法制定、系統(tǒng)建設(shè)、普法宣傳等。截至目前，居住證每周平均受理辦證申請2萬余張，全市累計辦理居住證331.2萬張。

　　2017年9月1日深圳開始實施人口管理服務(wù)“新政”，新出臺《深圳市政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善人口服務(wù)管理的若干意見》和《深圳市戶籍遷入若干規(guī)定》《深圳市居住登記和居住證辦理規(guī)定》，又稱“1+2”文件，成為深圳人口管理服務(wù)新的綱領(lǐng)性文件。

　　深圳新辟了“居住社?！比霊羟?，在《條例》中所開的“口子”得到落實。持有深圳市居住證，且在深圳具備合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）條件的人員，可以通過新的積分制入戶，積分主要指標(biāo)為參加深圳社會養(yǎng)老保險年限和擁有深圳合法產(chǎn)權(quán)。這對于在深圳打拼多年、為城市發(fā)展作出貢獻(xiàn)的非深戶籍人士來說，是一大利好。

　　陸銘認(rèn)為，在現(xiàn)有的戶改方案之下，如果以居住證制度作為過渡方案，將居住和社保年限作為落戶門檻是比較合適的，“誰先來，誰先上車是可以的”。

　　另一方面，人才落戶的條件進(jìn)一步放寬，純學(xué)歷型人才入戶條件放寬至大專，技術(shù)型人才入戶條件放寬至中專+中級職稱，技能型人才入戶條件放寬至緊缺急需工種高級工，且不設(shè)指標(biāo)數(shù)量限制，多多益善。目的是提高戶籍人口比例，同時達(dá)到人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

　　吳麗英卻在此時苦惱，孩子已經(jīng)到了讀中學(xué)的年紀(jì)，學(xué)位申請條件有所變動。從2018年起，她所在的福田區(qū)外來人口申請義務(wù)教育學(xué)位需要父母雙方出示居住證。吳麗英常年在家操持家務(wù)，沒有單位入社保，辦不了居住證。掂量來掂量去，吳麗英覺得孩子可能還是回家鄉(xiāng)讀公立學(xué)校好些。

　　“深圳還是相對包容的?！鄙钲诖髮W(xué)管理學(xué)院公共管理系副教授劉筱認(rèn)為，據(jù)她參與的研究表明，2013年深圳義務(wù)教育階段公辦學(xué)校有超一半學(xué)位提供給非戶藉子弟，她認(rèn)為這是相對合理的，但有些方面要進(jìn)一步改進(jìn)。

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