（京滬的戶籍改革為何進(jìn)展緩慢，各有不同？｜李鐵談戶改）

　　京滬戶籍管理制度的調(diào)整，直接會(huì)影響到外地人口和戶籍人口的相對(duì)比重和利益關(guān)系，這兩座城市的不同地位，也決定了其戶籍改革選擇了不同的路徑

　　文/《財(cái)經(jīng)》記者姚佳瑩編輯/朱弢

　　過(guò)去幾年中，各地均在放開(kāi)落戶限制，北京和上海兩座超大城市似乎總是“旁觀者”。

　　3月2日，上海市發(fā)布的《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見(jiàn)》提出，到2035年，5個(gè)新城各集聚100萬(wàn)左右常住人口，基本建成長(zhǎng)三角地區(qū)具有輻射帶動(dòng)作用的綜合性節(jié)點(diǎn)城市。

　　同時(shí)，上海還提出，制定差異化的人口導(dǎo)入和人才引進(jìn)政策，探索出臺(tái)與中心城區(qū)差異化的購(gòu)房和租賃政策。

　　吸引人才，上海在新城上想辦法，而北京除了自2018年起，每年開(kāi)放6000多名積分落戶名額外，似乎還是靜悄悄，基本以疏解非首都功能為基調(diào)。

　　京滬的戶籍政策調(diào)整為何步伐不大？這兩座城市的戶籍改革路徑選擇有何區(qū)別？

　　在“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要（下稱“綱要”）獲得審議通過(guò)的節(jié)點(diǎn)?！敦?cái)經(jīng)》記者專訪了對(duì)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任李鐵，圍繞北京和上海的戶籍改革進(jìn)行探討。本文為戶籍制度改革系列訪談的第二篇。

　　京滬為什么落戶限制最嚴(yán)格

　　《財(cái)經(jīng)》：在各大城市先后放開(kāi)、降低落戶門(mén)檻的背景下，京滬為什么仍然實(shí)施最嚴(yán)格的落戶限制？

　　李鐵：主要的原因是，這兩個(gè)主城區(qū)達(dá)千萬(wàn)人口的城市，一個(gè)是中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)和文化的中心，首都的地位決定著在這里進(jìn)行任何涉及利益結(jié)構(gòu)調(diào)整的改革，都要考慮到社會(huì)穩(wěn)定。而上海是中國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)和金融中心，政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的地位突出，上海的經(jīng)濟(jì)發(fā)展輻射長(zhǎng)三角地區(qū)，在全國(guó)以及世界的影響力不亞于北京作為首都的地位和作用。因此，上海在涉及到改革政策出臺(tái)，要保障兩個(gè)重要的前提，一是不能影響自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，二是不能造成不穩(wěn)定因素，波及長(zhǎng)三角和全國(guó)。

　　可以說(shuō)，在中國(guó)的城市中，京滬兩市戶口含金量最高，從改革開(kāi)放前直到現(xiàn)在都是如此。如果說(shuō)全國(guó)有哪一個(gè)城市的戶口可以和北京置換，其實(shí)只有上海，這在很多落戶政策有所體現(xiàn)。例如父母已經(jīng)退休，可以隨子女落戶。如果有兩個(gè)子女，一個(gè)在省會(huì)城市或者其他直轄市，一個(gè)在北京或上海，政策上是就低不就高，也就是說(shuō)，父母的戶口只能隨遷到非京滬的城市。但如果兩個(gè)子女分別在京滬，則父母的落戶可以相對(duì)自由地選擇兩座城市中的任何一座。

　　《財(cái)經(jīng)》：京滬的特殊地位具體到資源配置上有哪些體現(xiàn)？

　　李鐵：京滬的優(yōu)質(zhì)資源配置遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他城市。例如京滬的教育醫(yī)療資源是全國(guó)最為集中和豐富的，以全國(guó)排名前50名的高中為例，北京就有26家，而上海有11家，三甲醫(yī)院和高校更是如此。京滬的文化資源配置和人才的集聚，更是任何其他城市無(wú)法比較的。加上分別舉辦過(guò)奧運(yùn)會(huì)和世博會(huì)，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共資源的投入水平，也是京滬獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

　　這種情況其實(shí)具有歷史延續(xù)性，在改革開(kāi)放之前，各種資源無(wú)論是通過(guò)市場(chǎng)分配，還是行政分配，也都已經(jīng)傾向集中于京滬。

　　《財(cái)經(jīng)》：戶籍改革必然會(huì)引發(fā)利益調(diào)整，這是所有城市都需面對(duì)的問(wèn)題。京滬的利益調(diào)整為什么會(huì)更難？

　　李鐵：相比其他城市，京滬人口基數(shù)要大得多，外來(lái)人口占比雖然不一定高于珠三角和長(zhǎng)三角其他城市，但是絕對(duì)數(shù)量并不低——北京的外來(lái)常住人口有800萬(wàn)人左右，上海則是900多萬(wàn)人。盡管京滬都采取了嚴(yán)格的人口控制政策，且近兩年外來(lái)人口數(shù)量因?yàn)槌鞘姓吆鸵咔橛兴陆?，但是從長(zhǎng)期趨勢(shì)看，外來(lái)人口仍會(huì)持續(xù)增加。畢竟這里不僅有最優(yōu)質(zhì)的公共資源，更重要的是各種資源的集中配置和更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，這種優(yōu)勢(shì)是其他城市無(wú)法比擬的。

　　因此，一旦涉及戶籍管理制度的調(diào)整，直接會(huì)影響到外來(lái)人口和戶籍人口的絕對(duì)人口數(shù)量、相對(duì)的比例關(guān)系和利益關(guān)系，這都是兩地政府的顧慮所在。因此從北京的首都地位、上海的經(jīng)濟(jì)中心地位，以及它們的影響力方面考量，對(duì)這兩座城市按照“個(gè)別超大城市”對(duì)待，在戶籍制度改革方面實(shí)行特殊處理，是基于國(guó)情的重要考慮。

　　《財(cái)經(jīng)》：雖然如此，但平衡利益關(guān)系是繞不過(guò)去的問(wèn)題，在實(shí)際中，如果處理這些利益關(guān)系？

　　李鐵：利益群體結(jié)構(gòu)調(diào)整在全世界都是一個(gè)難題。舉個(gè)例子，北京的居民都知道，過(guò)去乘坐出租車非常難，經(jīng)常遇到招手不停的現(xiàn)象，司機(jī)對(duì)于路途遠(yuǎn)近十分挑剔。盡管管理部門(mén)花了很大力氣來(lái)治理，但效果有限?？墒蔷W(wǎng)約車出現(xiàn)以后，市場(chǎng)就自動(dòng)地解決了這個(gè)問(wèn)題。打車不用招手，直接在軟件上完成，十分方便。增加了這么多網(wǎng)約車，司機(jī)大部分并不是本地戶籍人口，在北京的網(wǎng)約車司機(jī)中，90%以上是外地人口。

　　但是按照有關(guān)規(guī)定，非戶籍人口辦不了網(wǎng)約車司機(jī)的合法證件。在管理上，如果沒(méi)有合法證件就要罰款。其實(shí)監(jiān)管部門(mén)也了解，確實(shí)需要大量的外來(lái)人口滿足市民的出行需求。因此，在現(xiàn)實(shí)中就出現(xiàn)了十分模糊的狀況。沒(méi)有合法證件的網(wǎng)約車司機(jī)滿足了市場(chǎng)需求。但是在派車和管理上，沒(méi)有合法網(wǎng)約車證件的外地人，可能會(huì)偶爾遇到罰款，而擁有北京戶籍并有合法經(jīng)營(yíng)網(wǎng)約車證件的網(wǎng)約車司機(jī)能得到優(yōu)先安排。

　　戶籍人口和外來(lái)人口的利益問(wèn)題就是在類似所謂合法性和不合法性之間形成了模糊的邊界。但是在城市的管理上，還是以戶籍人口群體的利益優(yōu)先。因?yàn)樯婕暗娜丝跀?shù)量巨大，而且也關(guān)系到未來(lái)可能需要解決的各種社會(huì)福利的供給。在現(xiàn)有的情況下，維持既得利益群體的需求，在雙方都有合理收益增長(zhǎng)的預(yù)期下，重點(diǎn)考慮的是避免引發(fā)社會(huì)矛盾。而超大城市的社會(huì)穩(wěn)定系數(shù)，對(duì)于全國(guó)的影響應(yīng)該是最大的，也是在政策上必須要考慮的問(wèn)題。

　　京滬的戶改路徑為何不同？

　　《財(cái)經(jīng)》：上海在控制人口的同時(shí)，也在吸引人才方面想出不少辦法。比如，此前出臺(tái)了名校應(yīng)屆生落戶的政策，前不久還在5座新城規(guī)劃中提到，“探索出臺(tái)與中心城區(qū)差異化的購(gòu)房和租賃政策”。相較而言，北京并沒(méi)有出臺(tái)類似的政策。京滬為何會(huì)有不同做法？

　　李鐵：上海在人口控制方面難度雖然不亞于北京，但是在具體政策細(xì)節(jié)上還是有所區(qū)別。

　　一是上海是經(jīng)濟(jì)和金融中心，也是高科技發(fā)展中心，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度需要更多考慮人才的引進(jìn)，因?yàn)橐鉀Q經(jīng)濟(jì)和技術(shù)創(chuàng)新涉及的人力資本問(wèn)題，所以政策的寬容度要大一些。而北京是政治中心居首，還要承擔(dān)非首都功能疏解的任務(wù)。例如副中心和雄安新區(qū)的建設(shè)，都是要通過(guò)功能疏解把一部分人口向周邊轉(zhuǎn)移，并且寄希望于帶動(dòng)京津冀發(fā)展。顯然，對(duì)于北京來(lái)說(shuō)，雖然吸引人才的需求也很大，但前提是要服從于非首都功能疏解的總體要求。

　　上海新規(guī)劃的5座新城在人才、戶籍等方面，與主城區(qū)實(shí)現(xiàn)差別化管理。在我看來(lái)，這是上海根據(jù)嚴(yán)格控制主城區(qū)人口增長(zhǎng)，更好地發(fā)揮周邊都市圈范圍內(nèi)城市群建設(shè)機(jī)制，形成的一個(gè)新的發(fā)展思路。這樣既避免了主城區(qū)人口繼續(xù)過(guò)快增長(zhǎng)，又通過(guò)建設(shè)新城吸引人才和要素，形成上海行政轄區(qū)都市圈內(nèi)的發(fā)展?jié)摿驮鲩L(zhǎng)點(diǎn)。

　　而對(duì)于北京，要從京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路來(lái)理解，則是要疏解非首都功能，控制主城區(qū)人口過(guò)快增長(zhǎng)。還要考慮如何帶動(dòng)河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展，畢竟長(zhǎng)期以來(lái)京津冀發(fā)展差距過(guò)大。因此副中心建設(shè)是向天津以及河北廊坊擴(kuò)展，帶動(dòng)北京行政轄區(qū)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而雄安新區(qū)則是立足于河北，通過(guò)各種優(yōu)質(zhì)資源的再配置，強(qiáng)化通過(guò)非首都功能的轉(zhuǎn)移，支持河北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)。這顯然與上海的發(fā)展思路不同。

　　《財(cái)經(jīng)》：從未來(lái)的發(fā)展思路和政策走向看，京滬不同的發(fā)展思路將分別解決哪些問(wèn)題？

　　李鐵：到底是增量發(fā)展還是減量發(fā)展？這在中國(guó)的城市發(fā)展規(guī)模和路徑選擇上有過(guò)很多的爭(zhēng)論。但是按照上海未來(lái)的空間發(fā)展模式，主城區(qū)可以按照市場(chǎng)的方式實(shí)現(xiàn)減量，而新城則會(huì)得到增量發(fā)展。

　　我認(rèn)為，上海的5個(gè)新城可能要解決以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

　　一是工業(yè)化空間的再配置，如何吸引高端產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)在這些新城落戶。

　　二是如何降低發(fā)展成本，特別是降低房?jī)r(jià)。目前看，臨港的房?jī)r(jià)是主城區(qū)的約五分之一。對(duì)于大量的上海中低收入人口和外來(lái)人口，可以在這5個(gè)規(guī)劃新城解決就業(yè)問(wèn)題的同時(shí)，以較低的價(jià)格購(gòu)買住房。

　　三是在新城可以解決人才和大量外來(lái)人口的落戶問(wèn)題，儲(chǔ)備上海未來(lái)發(fā)展的人力資本。

　　四是通過(guò)新城的發(fā)展，招商引資，吸引優(yōu)質(zhì)資源，解決上海稅收來(lái)源增長(zhǎng)的問(wèn)題。

　　五是通過(guò)新城的建設(shè)，就業(yè)成本和住房成本的減低，按照市場(chǎng)的方式疏解主城區(qū)人口。其實(shí)上海的路徑選擇是很好地利用了都市圈的概念。

　　北京面臨的制約因素很多，但是與上海的最大不同，是以往通過(guò)行政手段帶動(dòng)市場(chǎng)要素的進(jìn)入和集聚。也就是說(shuō)，首都的地位、計(jì)劃式的資源分配方式，長(zhǎng)期以來(lái)影響著各種行政資源和市場(chǎng)要素進(jìn)入。為首都服務(wù)的言外之意，就是把各種優(yōu)質(zhì)資源集中在北京，導(dǎo)致北京市主城區(qū)的快速擴(kuò)大。同時(shí)，各類人才出于優(yōu)質(zhì)資源的吸引而集中在北京。

　　未來(lái)，北京作為首都，制定政策的出發(fā)點(diǎn)不僅需要考慮行政轄區(qū)內(nèi)的發(fā)展，但更為重要的是，站在全國(guó)的角度來(lái)看待北京各類資源的再分配：是繼續(xù)集中在它的行政轄區(qū)內(nèi)，還是帶動(dòng)周邊落后省份的發(fā)展，把以往通過(guò)行政手段過(guò)度集中的資源，以京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局回饋給周邊省份，形成區(qū)域發(fā)展的平衡。

　　顯然這是京滬在空間發(fā)展、資源分配格局以及人口政策調(diào)整中最大的區(qū)別。而無(wú)論是落戶政策還是人才引進(jìn)政策，都是由京滬兩個(gè)個(gè)別超大城市在發(fā)展路徑和未來(lái)空間格局中，不同的政治經(jīng)濟(jì)地位所決定的。

　　展望未來(lái)的改革，上海的步伐可能會(huì)快一些，而北京則會(huì)在雄安新區(qū)建設(shè)達(dá)到一定階段后，才能開(kāi)始加速非首都功能疏解的推進(jìn)。

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