（居住證來了 流動人口告別暫住證）

　　公平，居住證承載的殷殷民意，也是居住證制度的設計初衷。

　　“十三五”規(guī)劃建議明確提出，實施居住證制度，努力實現(xiàn)基本公共服務常住人口全覆蓋?！毒幼∽C暫行條例》近日公布，將于2016年1月1日起施行?！稐l例》規(guī)定了居住證持有人在居住地依法享受勞動就業(yè)，參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金的權利。同時，還為居住證持有人列出了六大基本公共服務和七項便利。居住證由縣級人民政府公安機關簽發(fā)，每年簽注1次。

　　記者調研發(fā)現(xiàn)，得益于地方積極探索，一些城市的居住證已成為外來常住人口平等享受基本公共服務的重要載體。同時，城市資源有限與基本公共服務覆蓋常住人口之間的矛盾如何解決、配套政策措施能否同步跟上、申領“門檻”過高會不會帶來新的分化等一系列現(xiàn)實問題開始顯現(xiàn)，需要中央與地方共同努力，以確保實現(xiàn)改革預期目標，不斷推進社會公正。

　　疑問1

　　有限城市資源如何惠及更多人?

　　11月，在廣東佛山打工多年的湖北人陳虎生聽到一個好消息：符合條件的隨遷子女，可在廣東報名參加2016年高考，與戶籍考生同等錄取。

　　“不用送兒子回老家了，希望他在廣東安心考試，考上好大學?！标惢⑸y掩興奮。

　　與他的心情形成鮮明對比，不少本地居民卻在擔憂：如果越來越多的外地人子女在本地高考，會不會影響自己孩子升學?

　　高考是焦點，更是一個縮影，折射出城市資源有限與基本公共服務覆蓋常住人口之間的矛盾。這，是每一個城市都會遇到的難題。

　　專家觀點

　　中國人民公安大學治安學院教授伍先江認為，實現(xiàn)基本公共服務全覆蓋，外來人口是受益群體，同時也要保障本地居民的福利不降低。

　　伍先江同時表示，一拿到居住證就完全享受城市福利也是不現(xiàn)實的，各地可以結合經(jīng)濟社會實際情況，不斷創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)。比如，義務教育、公共衛(wèi)生服務、社保等直接關系到公民生存權，也是法律規(guī)定必須享有的，就必須賦予;住房保障等服務如果不能一步到位，也應當加大投入、逐步解決。

　　疑問2

　　配套政策措施能否同步跟上?

　　今年4月，在江蘇常熟，河南籍務工人員賈小偉的兒子小曦被診斷出患有白血病，到目前為止已花費7.7萬元治療費用。不幸中的萬幸，賈小偉是首批憑借居住證積分入醫(yī)的新市民，小曦能夠享受少兒醫(yī)保，報銷住院費4.2萬元，大大減輕家庭負擔。

　　統(tǒng)計顯示，僅2015年，1萬名常熟新市民成功申請到積分入醫(yī)。截至11月底，新市民少兒醫(yī)保共報銷金額123萬余元。

　　常熟的探索走在了全國前列，但在各地推廣仍然存在各種困難。“看病就醫(yī)是最重要的服務。”國家衛(wèi)生計生委流動人口司司長王謙說，流動人口看病就醫(yī)服務必須做到均等化，同時要做好接續(xù)服務，保證服務不由于流動而受到影響。

　　除了看病問題，免費義務教育是城市外來人口同樣看重的內容，也是城市為保障外來人口權益投入最大的項目之一。

　　專家觀點

　　“目前我國公共財政是按照戶籍人口分配的，與常住人口不匹配，比如義務教育的錢撥給了戶籍地，而不是就學地。實行居住證制度后，尤其是外來人口多的地方，財政壓力很大?！蹦暇煼洞髮W人口研究所所長黃潤龍認為，國家應考慮常住人口與戶籍人口的差異，適度進行公共財政轉移。

　　“相關配套政策缺失，制約著全國性居住證制度體系的建立。”北京大學社會系教授陸杰華說，居住證制度體系涉及諸多要件，涉及公安、醫(yī)衛(wèi)、教育、人社、工商、稅務等20多個部門，其全面落實應以國家為主導、地方政府為主體，各地各部門共同保障、深入推進。

　　疑問3

　　高“門檻”會否帶來新的分化?

　　記者梳理發(fā)現(xiàn)，在申領居住證方面，絕大部分城市都設置了“門檻”。以人口流出為主的地區(qū)“門檻”相對較低，并賦予跟戶口相差無幾的待遇;人口大量流入的特大城市則以穩(wěn)定居住、穩(wěn)定就業(yè)等“高門檻”控制性措施為主。

　　一個顯著的對比是：在廣東深圳，申領居住證需要滿足“連續(xù)繳納1年社?！焙汀斑B續(xù)居住滿1年”兩個條件;在河南鄭州，擬居住30天以上、年滿16周歲以上的流動人口即可申領。

　　研究表明，我國流動人口群體內部在教育、就業(yè)、收入等多方面都存在很大差距，“生存型流動”和“發(fā)展型流動”并存。由此，有人擔心：居住證制度惠及人口主要集中在年輕、高學歷、高收入等較為優(yōu)秀的人群，而相對弱勢的群體獲得的福利實則有限。

　　專家觀點

　　“改革的最大難點在特大城市?！睆偷┐髮W人口與發(fā)展政策研究中心主任彭希哲說，人口流動呈現(xiàn)城市規(guī)模越大、進入意愿越強的規(guī)律。深層次原因在于不同城市的居住證和戶籍“含金量”不同。隨著城市層級提高，提供的公共服務越完善，就業(yè)和其他發(fā)展機會越多，對流動人口的吸引力越大。

　　陸杰華建議，居住證制度應在門檻設計上遵循“低門檻、廣覆蓋”原則，提高覆蓋人口范圍;在機制設計上遵循“分步推進、穩(wěn)步提高”原則，既考慮各地現(xiàn)實情況，也應實現(xiàn)公共服務水平穩(wěn)步提高。

　　疑問4

　　居住證制度未來向何處去?

　　在許多城市，得益于居住證，“外地人”與“本地人”社會福利上的差距正在縮小。即使是特大城市，也在不斷敞開懷抱——居住證持有者可參加社保、購車、購房，子女可享受義務教育，爭議最大的異地高考正在破冰。

　　根據(jù)“十三五”規(guī)劃建議，將深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權利和義務。

　　專家觀點

　　“居住證制度為戶籍制度改革提供了一個過渡時期，通過不斷剝離戶籍制度承載的福利，最終消除戶籍制度藩籬，還原戶籍制度的基本功能?！标懡苋A說。

　　圍繞居住證改革方向，主要有兩種觀點：一種是讓居住證盡量附著更多公共服務，最終實現(xiàn)居住證、戶口合二為一;另一種是不在居住證上附著過多公共服務，最終讓居住證、戶口都與公共服務脫鉤。

　　“我認為，這反映了戶籍改革的不同階段，前一種是改革的現(xiàn)實路徑，后一種是改革的最終目標，兩者并不矛盾?！秉S潤龍指出，“未來，我國應大力縮小城鄉(xiāng)間、區(qū)域間公共服務差異，最終實現(xiàn)戶口和居住證的消亡，公民只需身份證就可以暢游各地，享受不打折的公共服務。”

　　落戶條件

　　城市越大條件越高

　　居住證的另一大關注焦點，就在于是否有轉為戶籍的通道。

　　《居住證暫行條例》用了近600字的篇幅，對“國家版”居住證的道進行了詳細規(guī)定：首先，居住證持有人符合居住地人民政府規(guī)定的落戶條件的，可以根據(jù)本人意愿，將常住戶口由原戶口所在地遷入居住地。

　　然后，針對不同規(guī)模的城鎮(zhèn)、城市的居住證持有人落戶條件，條例分別進行了詳細規(guī)定：

　　——建制鎮(zhèn)和城區(qū)人口50萬以下的小城市的落戶條件最低，在城市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)或者其他建制鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定住所即可。

　　——城區(qū)人口50萬至100萬的中等城市的落戶條件也不高，有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、參加社保達到一定年限就可以，而且明確城市綜合承載能力壓力小的地方可以全面放開落戶限制。不過對于城市綜合承載能力壓力大的地方，可以對就業(yè)的范圍、年限和住所的范圍、條件等作出規(guī)定，但對住所不得設置住房面積、金額等要求，對社保年限的要求不得超過3年。

　　——到了城區(qū)人口100萬至500萬的大城市，落戶條件就開始變高了。合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、參加社保達到一定年限(不得超過5年)都是必須的。城區(qū)人口300萬至500萬的大城市還可以對就業(yè)的范圍、年限和住所的范圍、條件等作出規(guī)定，也可結合本地實際，建立積分落戶制度。

　　——至于城區(qū)人口500萬以上的特大城市和超大城市，條例明確應當根據(jù)城市綜合承載能力和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等為主要指標，建立完善積分落戶制度。里外透著一個字：“嚴”。

　　小城市有小城市的“好”，大城市有大城市的“愁”。根據(jù)不同城市的實際情況分別確定落戶條件，是符合當下我國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀的。實際上，目前我國許多大城市已經(jīng)為居住證持有人設置了道。在特大城市中，上海已實施居住證積分落戶，北京正在就居住證積分落戶辦法公開征求意見。“國家版”居住證的出臺，將把這些好的做法上升到國家政策層面加以強化。

　　連線長沙

　　在長居住30日以上應申領居住證

　　長沙晚報訊(記者聶映榮)記者從長沙市公安局了解到，早在2010年，長沙宣布告別暫住證制度，正式啟動流動人口居住證制度。根據(jù)規(guī)定，擬在長沙市居住30日以上、年滿16周歲并有固定居住(租住)住所或穩(wěn)定職業(yè)的流動人口，應當申辦居住證，16周歲以下和非長沙市戶籍學生可以申辦居住證。

　　長沙警方介紹，流動人口可到實際居住地公安派出所或社區(qū)流動人口與出租屋服務管理站申請辦理居住證，實行免費辦理。今年10月，長沙市公安局創(chuàng)建的“基礎信息社會化采集平臺”()全面上線運行，流動人口可直接在網(wǎng)上登錄該平臺申辦居住證，辦理成功后，可直接持相關材料的原件去居住地的派出所領取居住證。

　　市公安局要求，流動人口提出辦證申請且符合申領條件的，長沙城區(qū)及四區(qū)縣(市)城關派出所須在1個工作日內辦結，農(nóng)村派出所在3個工作日內辦結。首次申領居住證的流動人口，只能申領有效期限為1年的居住證，證件到期后，再根據(jù)提供的長期房屋租賃合同或工作合同，可換領3年或5年的居住證。

　　記者查詢發(fā)現(xiàn)，早在2009年4月1日開始施行的《湖南省流動人口服務和管理規(guī)定》就已明確提出，要實行流動人口居住證制度，且流動人口憑居住證在居住地享受相關服務，辦理相關事務。2011年，湖南省公安廳專門制定了《湖南省流動人口暫住登記與居住證發(fā)放辦法》。目前，湖南各市州均已實行流動人口居住證制度。

　　背景資料

　　居住證的“前世今生”

　　1958年

　　全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。此后很長一段時間內，我國不同地域之間的人口流動受到諸多限制。

　　1985年

　　《公安部關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》出臺，對流動人口實行以“暫住證”為主的管理辦法對流動人口管理發(fā)揮了積極作用。但是，由于其忽視流動人口的權益，強調對流動人口的管理，其在推行過程中出現(xiàn)眾多弊病，甚至間接導致了類似“孫志剛事件”的悲劇發(fā)生。

　　20世紀90年代以來

　　我國流動人口規(guī)模迅速擴大，一些城市特別是沿海城市的流動人口已達到非常高的比例。在這種背景下，“居住證”應運而生。從“暫”到“居”的一字之差，體現(xiàn)出對權利的尊重。

　　2010年

　　國務院常務會議審議并原則通過《關于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，首次提出進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內實行居住證制度。

　　2014年3月

　　中共中央、國務院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出，全面推行流動人口居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。

　　2014年7月

　　《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》發(fā)布，再次提出“全面實施居住證制度”的目標。

　　2014年12月

　　國務院法制辦公室就《居住證管理辦法(征求意見稿)》向社會公開征求意見。

　　2015年12月12日

　　《居住證暫行條例》公布，將于2016年1月1日起施行。

　　新華時評

　　勿讓隱性門檻削減居住證含金量

　　長期以來，城市外來人口時常面臨“異鄉(xiāng)人”的尷尬，擺脫“編外市民”身份、享受“同城同權”，成為他們的強烈訴求?！毒幼∽C暫行條例》的出臺，正是對民意的積極回應。

　　事實上，先于國家層面的制度安排，一些城市早就開始探索實行居住證制度。從實踐來看，少數(shù)城市的居住證還存在一些隱性準入“門檻”，讓不少人感到“可望而不可即”;有的城市居住證持有人還面臨權益“門檻”，能享受到的公共服務有限;還有的城市通過積分等方式落戶的通道不暢，與公眾期待差距明顯。

　　一張小小的居住證，涉及醫(yī)保、生育服務、子女教育、住房公積金等種種現(xiàn)實利益。制度“含金量”足，落實起來不易。此次國家版的規(guī)定為居住證在全國推廣明確了方向，能否盡快全面實施，關鍵還要看地方的執(zhí)行力。

　　打破戶籍制度的堅冰，推動基本公共服務均等化，實現(xiàn)常住人口“全覆蓋”，是居住證制度穩(wěn)步推進的方向。實現(xiàn)改革目標，既需要不斷完善頂層設計，又需要打通政策“最后一公里”。讓百姓少一些“漂泊異鄉(xiāng)客”的喟嘆，多一些“此心安處是吾鄉(xiāng)”的“獲得感”，居住證的“含金量”方能真正凸顯。

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